نويسنده: محمد موحدي كرماني
بحران عراق و ظهور مجدد گروه تروريستي داعش در عراق موجب شد كه محافل حقوقي و مطبوعاتي به بررسي كم و كيف وظايف شوراي امنيت در خصوص مساله عراق بپردازند، از اين رو در اين ياداشت سعي مي شود فارغ از تمركز بر موضوع خاصي همچون عراق، به تبيين ساز و كار و اختيارات شوراي امنيت پرداخته شود تا تصويري شفاف تر از وظايف و اختيارات شوراي امنيت در جنين مواردي به مخاطب ارائه شود.
قبل از هر چيز لازم به ذكر است كه برخلاف دولت ها كه داراي حقوق حاكميتي كاملي براي خود هستند، سازمان هاي بين المللي و اركان مربوطه صرفا داراي آن اختياراتي هستند كه دولت هاي عضو به آنها اعطا كرده اند. (اصل تفويض اختيارات) به علاوه اين اختيارات نامحدود نيست، بلكه محدود به آن شرايطي است كه براي تحقق اهداف مندرج در معاهده موسس ضروري است، اهدافي كه براي تعيين دامنه تفويض اختيارات مهم است. با وجود برخي تشابهات، هر نهاد بين المللي تابع شرايط مندرج دراساسنامه خود است. به اين دليل غيرممكن است كه يك تئوري كلي درخصوص اختيارات و صلاحيت هاي سازمان هاي بين المللي ايجاد كنيم. به موجب حقوق نهادهاي بين المللي، ملل متحد نمونه يي از يك سازمان سنتي است (به اين مفهوم كه هيچ لطمه يي به حاكميت دولت هاي عضو وارد نمي سازد) بلكه صرفا يكسري محدوديت هايي را برآزادي دولت ها تحميل مي كند. دكترين حقوقي به طور اجماع تاكيد مي كنند كه ملل متحد داراي ويژگي سنتي است. اما اين نظريه اندكي در مورد شوراي امنيت مورد ترديد است، زيرا كه به عقيده برخي، طبق فصل ششم شوراي امنيت مي تواند از طريق تحقيق، سازش يا توصيه شيوه حل و فصل اختلافات (به موجب حقوق موجود يا براساس مباني غير از اين حقوق) بر حقوق دولت ها تاثيرگذارد. لكن به عقيده ما شورا در قالب فصل ششم به جز مساله تحقيق به موجب ماده 34، صرفا داراي اختيارات توصيه يي است و حقوق و تكاليف دولت ها از سوي شوراي امنيت به طور جدي متاثر نمي شود (به طور مثال از طريق تعيين شرايط حل و فصل اختلافات) مگر اينكه اطراف اختلاف پذيرفته باشند يا به نحوي عمل بكنند كه اين توصيه بر حقوق و تكاليف آنها تاثير گذارد. با اين حال ديوان بين المللي دادگستري در راي مشورتي 1971 خود در خصوص قطعنامه 267 شوراي امنيت اعلام داشت: «ماده 25 منشور (به موجب ماده 25 منشور اعضاء ملل متحد موافقت مي نمايند كه تصميمات منطبق با منشور حاضر شورا را قبول و اجرايي بنمايند.) تنها به اقدامات قهري شورا محدود نمي شود و كليه تصميماتي كه شورا به موجب منشور اتخاذ مي نمايد را در برمي گيرد وانگهي ماده 25 در فصل هفتم منشور قرار نگرفته و بلافاصله بعد از ماده 24 در بخشي كه منشور از اختيارات و وظايف شوراي امنيت گفت وگو مي كند، درج شده است، ضمنا اگر قرار مي بود كه فقط تصميمات قهري لازم الاجرا باشند، تدوين ماده 25 ديگر ضرورت نمي داشت و مواد 48 و 49 منشور در اين زمينه كفايت مي كرد.»
تعداد تصميماتي كه شوراي امنيت صراحتا يا به طور غير مستقيم به ماده 25 اشاره داشته است، بسيار فراوان است. يكي از رويه هاي معمول شوراي امنيت درخصوص ماده 25 اين بوده كه شورا هيچ زماني ضروري ندانسته است كه دامنه تعهدات اعضا را طبق اين ماده مشخص كند. با گذشت زمان نيز در حقيقت ضرورت عملي فراواني احساس نشده است. رويه شوراي امنيت روشن نمي كند كه يك اقدام به موجب چه ماده يا فصلي از منشور اتخاذ مي شده است. اغلب اين تصميمات با اشاره صريح يا ضمني به فصل هفتم منشور اتخاذ شده است. چنان كه درخصوص فصل هفتم، شوراي امنيت طبق ماده 39 «وجود هرگونه تهديد عليه صلح، نقض صلح، يا عمل تجاوز را احراز و توصيه هايي خواهد نمود يا تصميم خواهد گرفت كه براي حفظ يا اعاده صلح و امنيت بين المللي به چه اقداماتي بر طبق مواد 41 و 42 بايد مبادرت شود.» در حقيقت ماده 39 مبناي صلاحيتي فصل هفتم(The Jurisdictional Clause of Chapter VII) محسوب مي شود.
بنابراين پيش شرط اتخاذ اقدامات اجرايي توسط شوراي امنيت احراز «تهديد عليه صلح»، «نقض صلح»، يا «عمل تجاوز» طبق ماده 39 منشور است. اين شرط «به منزله حمايت از دولت هاي عضو در مقابل اقدام خودسرانه شوراي امنيت است.»
با اين وجود شوراي امنيت در اغلب موارد، حكم خود را مستند به ماده معيني از منشور نمي كند، يعني در مقدمه قطعنامه يا در متن آن به اين نكته تصريح نمي كند كه اختلاف يا بحران مورد نظر مصداق كدامين مفهوم مندرج در ماده 39 است. از اين رو حكم خود را در چارچوب فصل هفتم صادر مي كند. علت اين است كه اعضاي شوراي امنيت هميشه بر سر تعيين نوع اختلاف اتفاق نظر ندارند. بنابراين شورا راه حل را عملادر اين يافته است كه به طور ضمني به پديدار شدن اختلافي در جهان اشاره كند كه به هر صورت مصداق يكي از سه نوع مفهوم مندرج در ماده 39 است. با اين حال شوراي امنيت به مناسبت قضيه رودزياي جنوبي در قطعنامه 232 (16 دسامبر 1966) صريحا به ماده 39 اشاره كرد و اعلام داشته است كه بحران فعلي رودزياي جنوبي «صلح و امنيت بين المللي» را به مخاطره افكنده است. پيش از اين قطعنامه 54 (15جولاي 1948) شوراي امنيت در مورد فلسطين نيز يادآور شده بود كه بحران فلسطين در چارچوب ماده 39، صلح جهاني را به خطر انداخته است، و اين نخستين باري بود كه شوراي امنيت آشكارا به اين ماده اشاره مي كرد. در قضيه جنگ ايران و عراق هم قطعنامه 598 (20 جولاي 1987) كه براي نخستين بار همه اعضاي شوراي امنيت (اعم از دايم و غيردايم) به آن راي مثبت داده اند، با استناد به ماده 39 جنگ بين دو كشور را خطري براي صلح جهاني قلمداد كرده است. در موارد ديگر، شوراي امنيت بي آنكه صريحا به ماده 39 اشاره كرده باشد، با تاكيد بر اينكه بحران يا اختلاف موجود، صلح را به خطر انداخته (قطعنامه 418 مورخ 4 نوامبر 1977 در قضيه آفريقاي جنوبي) يا آن را نقض كرده (502 مورخ 3 آوريل 1982 در قضيه جزاير مالويناس) يا عمل تجاوز كارانه يي صورت گرفته است (527 مورخ 15 دسامبر 1982 در قضيه آفريقاي جنوبي) به طور ضمني به ماده 39 استناد كرده است.
چنانچه اقدامات شوراي امنيت طبق ماده 41 به منظور اعاده صلح و حفظ صلح ناكافي به نظر رسيد يا اينكه ثابت شد كه ناكارا هستند، شورا مي تواند در صورت ضرورت از طريق هوايي، دريايي يا زميني از نيروي نظامي استفاده كند. با توجه به اينكه اجراي ماده 42 منوط به وجود نيروهاي ماده 43 منشور است در حقيقت تا زمان حاضر هيچ زماني از اين ماده استفاده نشده است. البته در قضيه عراق برخي مجوز شوراي امنيت را به عنوان مجوز استفاده از نيروي نظامي براساس ماده 42 مي دانستند، در حالي كه برخي ديگر معتقدند عمل نظامي مذكور براساس ماده 51 و طبق «دفاع از خود جمعي» صورت پذيرفته است. البته ماده 53 مي تواند به عنوان مبنايي براي همكاري بين شوراي امنيت و سازمان هاي منطقه يي محسوب شود. به علاوه گهگاه، دولت ها اقداماتي را به صورت يكجانبه انجام داده اند كه برخي آنها را در زمره اقدامات اعضا طبق سيستم امنيت جمعي قرار داده اند.
بنابراين با مداقه در مواد 39، 40، 41، 42، 43 و 51 منشور در خواهيم يافت كه موسسان ملل متحد قصد داشته اند، نقش محوري را براي شوراي امنيت در خصوص حفظ صلح و امنيت بين المللي فراهم آورند. به عقيده برخي اين اقدام درمقايسه با سيستم غيرمتمركز جامعه ملل، ابتكار مهمي به شمار مي آيد. برخي ديگر معتقدند، موسسان ملل متحد چاره يي جز اعطاي نقش محوري به شوراي امنيت نداشته اند.
روزنامه اعتماد، شماره 3003 به تاريخ 16/4/93، صفحه 11 (حقوق)